Střet zájmů a systémová podjatost v případech zahraničních investic v ČRMgr. Jiří Nezhyba
Program GARDE - Globální odpovědnost Ekologického právního servisu se dlouhodobě věnuje případům významných zahraničních investic, jako byly např. kauzy hliníkárny Nemak, automobilky TPCA, továrny na výrobu obrazovek LG. Philips, či v současné době automobilky Hyundai. S aktivitami (těchto) nadnárodních společností jsou totiž spojeny mnohé významné a často negativní vlivy nejen environmentální, ale také ekonomické a společenské. Mezi ně pak patří také oblast korupce a střetu zájmu, na jejíž vlivy jsme při řešení našich případů naráželi. Rozhodli jsme se proto již získané a další poznatky představit veřejnosti formou rozsáhlejší analýzy, která bude k vydání připravena na podzim tohoto roku. V tomto článku se z celého rozsáhlého tématu zaměříme pouze na popis vybraných aspektů střetu zájmu a systémové podjatosti v případech prosazování zahraničních investic na obecní a krajské úrovni.
Smlouvy s investory: povolení zařídíme
V případě významných investic byly se zahraničními investory podepisovány investiční smlouvy (memoranda o spolupráci, prohlášení o společném záměru) nejen na vládní úrovni, s jednotlivými českými ministerstvy. Častěji se uzavíraly nejrůznější smlouvy na místní a regionální úrovni s jednotlivými obcemi či kraji, kam zahraniční investoři přicházeli se svými záměry, nejčastěji do průmyslových zón (greenfields), které územní samospráva pro jejich investice připravovala. 1) Smlouvy uzavíraly územně samosprávné celky v rámci výkonu své samostatné působnosti.
Důležitým bodem těchto smluv byl závazek územní samosprávy poskytnout investorovi součinnost a spolupráci při přípravě a realizaci jeho investice tak, aby mohla být co nejrychleji a nejsnadněji dokončena. Jednotlivé formy smluvně upravené spolupráce územní samosprávy s investorem se různily, nicméně za nejtypičtější a nejčastěji se objevující lze považovat závazek poskytnout součinnost při získání všech potřebných rozhodnutí a povolení, přičemž povolování investice je typickým výkon přenesené působnosti obce, výkonu státní správy.
Vybrané smlouvy se zahraničními investory dále např. presumují vydání konkrétních rozhodnutí či povolení. Mimo presumpce vydání potřebných povolení navíc ustanovení některých smluv se zahraničními investory determinují obsahovou stránku těchto správních aktů, když uvádějí, že taková rozhodnutí ve prospěch investorů nemají obsahovat podmínky, které by pro něj mohly být nepřijatelné. Taková smluvní ustanovení lze považovat za velice problematická především z důvodu, že teprve kompetentní správní orgány v rámci správních řízení mají rozhodovat o tom, zda a případně za jakých podmínek lze konkrétní záměr do určité lokality umístit, vystavět a provozovat jej.
Investoři se v rámci budoucích kupních smluv dále např. zavazovali koupit pozemky až poté, co získají potřebná povolení, např. stavební povolení. Uvedeným se vydání souhlasných rozhodnutí stává zcela zásadní podmínkou provedení záměru investora, kde prodej pozemků, často za zvýhodněnou cenu, je součástí investičních pobídek a zároveň nezbytnou součástí realizace projektu.
Závazek spolupráce územní samosprávy a investora mohl mít i další podoby, kterou je například zdržení se jakýchkoliv kroků či úkonů, které jsou nebo by mohly být škodlivé pro projekt investora, a to například formou vzdání se svých zákonných práv účastníka řízení v rámci správních řízení o povolení investice. Mezi nikoliv netypické příklady součinnosti mezi územní samosprávou a investorem také patřil závazek obcí či krajů požádat o vydání nejrůznějších povolení namísto či v zastoupení investora.
Jak (ne)legálně zkrotit úředníky
V neposlední řadě se pak územní samosprávy zavazovaly ke spolupráci s investorem v určitých termínech na základě závazného harmonogramu. Pro případ, že by harmonogram nebyl dodržen, hrozilo odstoupení investora od smlouvy či možnost požadovat smluvní pokuty.
Města či kraje se tedy smluvně zavazovaly k tomu, že budou určitým způsobem v zájmu investorů ovlivňovat činnost „svých“ úřadů a úředníků. Tedy, že samospráva – veřejnoprávní korporace – bude využívat svého postavení daného jí zákonem k tomu, aby působila na nezávislý výkon státní správy. A to přestože by představitelé obecní či krajské samosprávy de iure neměli mít možnost do výkonu státní správy, kterým povolování investice ve správních řízení je, v zásadě jakkoliv zasahovat.
Výše zmíněná smluvní ujednání o poskytnutí součinnosti zahraničním investorům ze strany územních samospráv by sama o sobě nebylo možno považovat za učiněná v rozporu s dobrými mravy nebo směřující k porušování zákona či jeho obcházení. Nicméně s přistoupením popsaných souvislostí a okolností jednotlivých případů, dalších smluvních závazků, které svým obsahem a účelem směřují jednak k plnění požadavků investorů ohledně obsahu správních rozhodnutích a na druhou stranu k ovlivňování činnosti státní správy představiteli územní samosprávy, lze poměrně jednoznačně konstatovat, že taková smluvní ujednání je nutno považovat za úkony, které svým obsahem nebo účelem odporují zákonu nebo jej obchází anebo se příčí dobrým mravům ve smyslu § 3 a § 39 občanského zákoníku (č. 40/1964 Sb.) a jako taková by měla být absolutně neplatná.
Možný protiargument říkající, že nemůže být považováno za směřující k porušení zákonů či v rozporu s dobrými mravy, když se územní samospráva zavazuje ke spolupráci s investorem při obstarání potřebných povolení, pokud tak bude činit výhradně a naprosto legální cestou, těžko může uspět. Představitelé územní samosprávy totiž do výkonu státní správy takto zasahovat nesmějí a zároveň úředníci jsou povinni jednat a rozhodovat nestranně. Již pouhý možný (a v námi analyzovaných příkladech fakticky realizovaný) vstřícnější, přednostní či rychlejší postup úřadu vůči investorovi znamená ze strany samosprávy ovlivňování výkonu státní správy a ze strany úřadů neodůvodněné činění rozdílů mezi jednotlivými osobami, jejichž rovnost v právech je ústavně zakotvena.
Rozhodování o „vlastních“ návrzích
Dalším významným problémem při prosazování zahraničních investic v České republice je okolnost, že povolení k výstavbě infrastruktury průmyslové zóny - a záměru investora - územní samosprávy (obce či kraje) obvykle žádaly a žádají - postupem podle správního řádu a na základě dalších zákonů - přímo některý z odborů svého vlastního úřadu (např. stavební a životního prostředí), či tento odbor úřadu případně o takové žádosti v určitém fázi správního řízení spolurozhoduje jako tzv. dotčený orgán státní správy např. formou závazného stanoviska či jiných povolení a souhlasů. Fakticky tedy zaměstnanec úřadu rozhoduje o vydání povolení pro vlastního zaměstnavatele. Pracovníci úřadů v takových případech vedeni snahou či nutností vyhovět „politickému zadání“ mohou často zapomínat (a fakticky zapomínali) na to, co je jejich primární povinností: dodržovat zákony a rozhodovat objektivně a nestranně.
Zaměstnanci obecního úřadu jsou podle § 109 odst. 1 zákona o obcích součástí obecního úřadu v rámci pracovního poměru podřízeným svého zaměstnavatele (obce, města) a z uvedeného důvodu jsou povinni plnit pokyny svého zaměstnavatele a nadřízeného, jak plynulo např. z ustanovení § 27 odst. 1, § 35 odst. 1 písm. b), § 73 odst. 1 písm. a) „starého“ zákoníku práce č. 65/1965 Sb. a jak vyplývá z § 11 odst. 4, § 38 odst. 1 písm. b), § 106 odst. 4 písm. c) a § 301 písm. a) „nového“ zákoníku práce č. 262/2006 Sb. účinného od 1. 1. 2007.
Samotný zákon o obcích nepochybně vytváří silnou funkční a institucionální vazbu mezi obcí a obecním úřadem jako jedním z jejích orgánů. Konflikt zájmů plynoucí ze situace, kdy o žádosti (návrhu na zahájení správního řízení) obce či kraje, nebo o věci, která je v ekonomickém zájmu obce či kraje, rozhodují jeho zaměstnanci, nazýváme tzv. systémovou nebo generální podjatostí.
Přímý poměr úředníka k obci, o jejíž žádosti rozhoduje, a jeho přímá ekonomická závislost na tomto zaměstnavateli zakládá podle našeho názoru sama o sobě odůvodněnou pochybnost o nepodjatosti úřední osoby bezprostředně se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu ve smyslu § 14 správního řádu (či podle § 9 zákona č. 71/1967 Sb., správního řádu, účinného do 31. 12. 2005). 2)
Také právní teorie a soudní praxe se shodují v tom, že není vhodné, aby správní orgány rozhodovaly o žádostech subjektů, jejichž jsou součástí. V současné době (de lege lata) je tento postup nepřípustný u vyvlastnění podle § 16 zákona č. 184/2006 Sb., o vyvlastnění, stejně jako podle předchozí právní úpravy podle § 112 odst. 2 stavebního zákona (č. 50/1976 Sb.).
Jelikož si byli politici vědomi závažnosti dané problematiky, zabývali se jí v rámci návrhu nového správního řádu (schváleného jako zákon č. 500/2004 Sb. s účinností od 1. 1. 2006), který výslovně v návrhu § 131 počítal s tím, že obdobnou úpravu, jako platila a platí v řízení o vyvlastnění, přijme obecně pro činnost veřejné správy. V případě, že by o žádosti státu, kraje či obce měl rozhodovat jejich „vlastní“ úřad, z důvodů vyloučení pochybností o nepodjatosti měl takové řízení rozhodovat jiný správní orgán v obvodu nadřízeného správního orgánu.
V rámci procesu tvorby a schvalování nového správního řádu nicméně převážily obavy z praktických dopadů takové úpravy a nakonec byl Senátem návrh správního řádu vrácen Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, které spočívaly ve zrušení tohoto navrženého institutu. 3) A nový správní řád byl následně přijat v podobě navržené Senátem bez původně v § 131 navrhovaného „preventivního postupu“ bránícího vzniku podjatostí úředníků rozhodujících o žádostech svých zaměstnavatelů, plynoucí přímo z konstrukce a fungování tzv. spojené modelu veřejné správy.
Ohrožují kvalitu demokracie?
Prosazování zahraničních investic v České republice je dále ovlivňováno a souvisí s celou řadou dalších faktorů než s pouze kontroverzními ustanoveními smluv se zahraničními investory či systémovou podjatostí. Spolupůsobení všech těchto faktorů, o nichž bude komplexně pojednávat naše analýza, pak vede k tomu, že české orgány státní správy i samosprávy jednají ve prospěch soukromých investorů na úkor občanů a ochrany veřejných zájmů, např. ochrany zdraví a životního prostředí. Taková situace má ve svém důsledku neblahý vliv na kvalitu naší demokracie a je tak jedním z projevů spojených s (ekonomickou) globalizací, z níž profitují především nadnárodní korporace, které v mnohých případech de facto přebírají moc svěřenou občany voleným zástupcům.
Autor působí v programu GARDE – Globální odpovědnost sdružení právníků EPS. 4)
Poznámky:1) EPS získal řadu smluv se zahraničními investory na základě svobodného přístupu k informacím a z těchto čerpal pro tento článek.
2) Tento právní názor potvrdil rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 3. 10. 2002, čj. Ca 23/2002-17. Následně však byl rozsudek rozhodnutím Nejvyššího správního soudu (rozh. č. 289/2004 Sb. NSS) zrušen s tím, že pokud Městský úřad v H. rozhodoval o umístění stavby „přístavby a nástavby Městského úřadu v H“, byl na zákonnost takového rozhodnutí použit velmi přísný metr, i když generální podjatost deklarována nebyla (nebo spíše právě proto).
3) Srov. shrnutí Jiřího Kauckého in: Příprava a projednání nového správního řádu (2. část) [VSp. 2004, 47: 2].
4) Tento článek vznikl jako součást projektu „Omezení korupce a střetu zájmu v případech státní podpory zahraničních investic“ podpořeného Nadací rozvoje občanské společnosti v rámci programu „Transition Facility“ financovaného ze zdrojů Evropské Unie a realizovaného od července 2006 do září 2007.
Autor/zdroj:Mgr. Jiří Nezhyba
Poslední aktualizace: 4. 7. 2007
|
