Smlouva jako nástroj ochrany přírody a krajinyMgr. Pavlína Komínková
Ochrana přírody a krajiny je jedním z veřejných zájmů, jehož právní regulace je založena na široké škále administrativních nástrojů od vyjádření až po výjimky ze zákazů stanovených zákonem. Hlavním předpisem, který má prostřednictvím právní regulace přírodě a krajině ochranu poskytovat, je zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, (dále jen „zákon“). Kromě seznamu povinností a sankcí za jejich porušení obsahuje zákon také ustanovení, podle něhož je možné přírodně cenná území nebo i stromy chránit na základě smlouvy.
Možnost využití institutu smluvní ochrany
Ustanovení § 39 zákona stanoví, že ochranu evropsky významných lokalit lze namísto vyhlášení „maloplošného“ 1) zvláště chráněného území zajistit smluvně. Smluvně lze chránit také stromy a jiná území, například s výskytem jedinečných a vzácných ekosystémů nebo druhů. Podmínkou je, aby území nebylo vyhlášeno za zvláště chráněné podle části třetí zákona.
Ustanovení § 39 zároveň obsahuje zmocnění pro ministerstvo životního prostředí (dále jen „MŽP“) k vydání vyhlášky, která by upravila náležitosti obsahu smlouvy. Zmocnění však nebylo dosud naplněno. Potřeba upravit podrobnosti týkající se smlouvy se stala aktuální v souvislosti s tím, že bylo letos v březnu ve Sbírce zákonů publikováno sdělení MŽP o zařazení evropsky významných lokalit obsažených v nařízení vlády 132/2005 Sb., kterým se stanoví národní seznam evropsky významných lokalit, do evropského seznamu. Aktualizace evropského seznamu probíhala v roce 2007 a aktualizovaný seznam byl publikován v Úředním věstníku EU dne 15. 1. 2008.
Podle ustanovení § 45c odst. 1 zákona mají orgány ochrany přírody povinnost do 30 dnů od oznámení zařazení evropsky významných lokalit do evropského seznamu upozornit vlastníky, že za splnění zákonných podmínek lze ochranu těchto lokalit zajistit smluvně. Vlastník je povinen se písemně přihlásit do 60 dnů, má-li zájem o uzavření smlouvy. K uzavření smlouvy pak musí dojít ve lhůtě 1 roku. Nedojde-li k uzavření smlouvy, nebo se vlastník nepřihlásí ve lhůtě, evropsky významná lokalita má být vyhlášena jako zvláště chráněné území, a to do 6 let od přijetí lokality do evropského seznamu.
Dikce zákona to snese, horší to bude v praxi
Aby bylo možné smlouvy podle § 39 uzavírat, MŽP připravilo návrh vyhlášky o smluvní ochraně, která měla upravit náležitosti smlouvy a postup při jejich uzavírání. V souvislosti s přijetím vyhlášky však vyvstaly otázky, bez jejichž vyřešení nelze vyhlášku vydat. Největší problémy způsobuje sama dikce ustanovení § 39 zákona.
V první řadě ustanovení § 39 hovoří o uzavření smlouvy namísto vyhlášení zvláště chráněného území. Samotný institut smlouvy namísto vyhlášení je přinejmenším zvláštní, když uvážíme, že smlouva a podmínky v ní stanovené by měly zavazovat i třetí osoby. Logická by byla úprava, z níž by bylo zřejmé, že se nejedná o smlouvu, která nahrazuje vyhlášení zvláště chráněného území, ale upravuje zajištění péče o toto území. Zajištění péče je pak výlučně povinností vlastníka, který je smluvní stranou a smlouva ho zavazuje.
V neposlední ředě je problematický také charakter smlouvy. Z dikce zákona nelze jednoznačně určit, zda se jedná o smlouvu veřejnoprávní či soukromoprávní. Přitom charakter smlouvy je pro možnosti dalšího postupu zásadní. Úzká vazba je také mezi charakterem smlouvy a věcným břemenem, jehož vznik zákon předpokládá. Výklady jsou v zásadě možné dva.
Jeden z nich předpokládá, že se jedná o zvláštní typ veřejnoprávní smlouvy, která je upravena ve zvláštním zákoně. Vznik věcného břemene nastává na základě ustanovení § 39 odst. 1, který říká: „Takto zřízená ochrana je vázána k pozemku formou věcného břemene, o jehož zápis požádá příslušný orgán ochrany přírody“. Zápis do katastru by pak měl formu deklaratorního záznamu. Druhý výklad naopak předpokládá, že se jedná o smlouvu soukromoprávní, kterou se věcné břemeno (ochrana) zřizuje, a zápis do katastru nemovitostí tak musí proběhnout vkladem.
Ustanovení o tom, že ochrana je k pozemku vázána formou věcného břemene, předpokládá, že povinnosti vyplývající ze zřízené ochrany přejdou i na právní nástupce vlastníka pozemku. Nedokonalost však spočívá v tom, že věcné břemeno nevzniká např. při uzavření smlouvy mezi orgánem ochrany přírody a státním podnikem. Smlouvou jsou pak vázány pouze smluvní strany a při přechodu nebo převodu vlastnického práva ochrana zaniká. Věcné břemeno, i když je vázáno k pozemku a zavazuje tedy všechny vlastníky, by muselo být v katastru nemovitostí důsledně specifikováno, aby povinnosti pro právní nástupce plynuly z věcného břemene a nikoliv ze smlouvy, kterou nejsou zavázáni.
V souvislosti se smluvními stranami vyvstávají také další otázky. Zejména se jedná o to, jak vlastně orgány ochrany přírody jednají. Základním východiskem je, že orgány ochrany přírody při výkonu státní správy jednají jménem státu. Smluvní stranou je tedy vedle vlastníka stát, i když zákon hovoří o orgánu ochrany přírody, příslušném k vyhlášení zvláště chráněného území. Předpokládá se, že takovým orgánem je vždy správní úřad, který vykonává státní správu. Komplikace pak způsobuje § 77a odst. 2 zákona, podle něhož určité kategorie zvláště chráněných území vyhlašuje kraj a nikoliv krajský úřad. Tento nedostatek by měl být vyřešen v novele. Nicméně otázkou stále zůstává, zda je vůbec možné, aby orgány obcí a krajů jednaly jménem státu.
Lze v praxi podle zákona postupovat i bez vyhlášky?
Snaha MŽP o vydání vyhlášky, která by stanovila „pouze“ náležitosti smlouvy se setkala s nesčetnými často neřešitelnými komplikacemi, na něž existují různé právní názory. Už jen samotné zmocnění k vydání vyhlášky vyvolává pochybnosti, když uvážíme, že zákon vlastně náležitosti obsahu stanoví sám, není tedy důvod vydávat vyhlášku, která nemůže stanovit nic nad rámec zákona nebo ho dokonce výslovně doplňovat.
MŽP přikročilo k praktickému řešení a podrobný návod k uzavírání smluv vtělilo do metodického pokynu. Bylo třeba instruovat orgány ochrany přírody, jak mají smlouvy s vlastníky uzavírat a naplnit tak povinnost, kterou jim zákon ukládá. Problematické ustanovení § 39 však vyžaduje komplexní revizi a úpravu, aby použití institutu smluvní ochrany v praxi bylo fakticky možné, v souladu s právní úpravou a nevznikaly nedůvodné pochybnosti.
Lhůta pro uzavírání smluv skončí v březnu 2009, kdy uplyne roční lhůta podle § 45c zákona. Tam, kde nedojde k uzavření smlouvy, s největší pravděpodobností dojde k vyhlášení zvláště chráněného území. Proti uzavírání smluv je také samotná skutečnost, že území některých lokalit jsou velice rozsáhlá, pro jejich části (resp. předměty ochrany) jsou navrženy různé kategorie zvláště chráněných území, od kterých se pak odvíjí příslušnost orgánů ochrany přírody k uzavření smlouvy. Pro území tvořená velkým množstvím území s různým navrženým režimem ochrany, která se překrývají s územní působností orgánů ochrany přírody a jsou ve vlastnictví velkého počtu osob, je za současné situace prakticky nemožné smlouvy uzavírat.
Pokud k uzavření několika málo smluv v praxi dojde, bude se s největší pravděpodobností jednat o smlouvy, které budou obsahovat povinnosti k zajištění péče o dané území, i když podle zákona se bude jednat o jakousi sedmou kategorii zvláště chráněných územích, tedy o „smluvně chráněné území“. Ochranou území však bude vázán pouze vlastník jako smluvní strana. Pokud bude nutné zajistit územní ochranu vůči osobám, které nejsou smluvní stranou, bude nutné takové území vyhlásit standardním postupem podle části třetí zákona 2) a zvolit vhodnou kategorii zvláště chráněného území z těch, se kterými zákon již v současnosti počítá.
Autorka působí na legislativním odboru MŽP.
Poznámky
1) Jako maloplošná se označují zvláště chráněná území vyhlášená v kategorii národní přírodní rezervace, národní přírodní památka, přírodní rezervace nebo přírodní památka. 2) Postup při vyhlašování zvláště chráněných území je upraven v ustanovení § 40 a § 41 zákona.
Autor/zdroj:Mgr. Pavlína Komínková
Poslední aktualizace: 3. 9. 2008
|
