Bulletin pro právo ve veřejném zájmu ONLINE


Motto: Tua res agitur, paries cum proximus ardet. (O tebe jde, hoří-li sousedův dům.)

Najít na stránce:








Za podporu děkujeme společnosti
C. H. Beck

Via Iuris vydává:

Ochrana životního prostředí

Co mohou podle Ústavního soudu obce udělat pro čistější ovzduší?

Mgr Vendula Zahumenská

Co mohou podle Ústavního soudu obce udělat pro čistější ovzduší?

Znečištění ovzduší je velkým problémem jak na globální úrovni, tak na té nejnižší – místní, kde ho ale namísto nejvýznamnějších politiků světa řeší obyčejní starostové malých obcí i měst. Jedním z nich byla i Budyně nad Ohří, která vydala obecně závaznou vyhlášku. Jejím cílem bylo omezit znečištění ovzduší na svém území. 1) Zvolila ale takovou formu, která se nelíbila nejen Ministerstvu vnitra, ale v něčem nemohl souhlasit ani Ústavní soud, který spor o znění vyhlášky nakonec řešil. Co tomu předcházelo?

Na sklonku roku 2005 zastupitelé v Budyni přijali onu problematickou normu. Řádně ji vyvěsili na úřední desce a až potud bylo vše v pořádku. Ministerstvo vnitra v rámci své dozorové činnosti, 2) ale s vyhláškou nesouhlasilo a vyzvalo Budyni, aby sjednala nápravu. Budyňští však nereagovali, a tak věc skončila u Ústavního soudu. 3)

Jak věc viděl Ústavní soud?

Pokud má Ústavní soud rozhodovat o obecně závazných vyhláškách, používá tzv. test čtyř kroků – hodnotí, jestli obec měla vůbec pravomoc danou vyhlášku vydat, zda postupovala v rámci věcné působnosti, zkoumá také to, zda zastupitelstvo nezneužilo svěřenou pravomoc a nakonec Ústavní soud musí přezkoumat, jestli obec nejednala „zjevně nerozumně“.

Jednou z hlavních námitek Ministerstva vnitra bylo, že obec ve vyhlášce reguluje problematiku již jednou upravenou v zákoně o odpadech. 4) Ústavní soudci ale potvrdili, že pokud se předmět a cíl regulace nepřekrývají, není možné říci, že obec nesmí normovat určitou oblast jen proto, že už je jednou upravena zákonem.  Stejný názor má i Veřejný ochránce práv, který byl vedlejším účastníkem tohoto řízení. Ochránce zdůraznil, že zákonodárce je někdy realitě společenských vztahů vzdálen, a proto by některé záležitosti mohly být regulovány  právě samosprávami. Podle ochránce je navíc informační potenciál vyhlášky daleko vyšší než zákona). 5)

Ústavní soud ještě v této souvislosti zdůraznil, že podle novější judikatury byl opuštěn restriktivní výklad čl. 104 odst. 3 Ústavy, podle kterého zastupitelstva mohou v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky. Obce jsou tedy podle názoru soudu přímo Ústavou zmocněny tvořit právo ve formě vyhlášek (jiné to je samozřejmě u přenesené působnosti – nařízení vyžadují vždy explicitní zákonné zmocnění). Dokonce i tehdy, když obce, samozřejmě v mezích věcné působnosti, ukládají povinnosti, není třeba žádného dalšího zmocnění (to ovšem neplatí v případě ukládání daní a poplatků – čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod: „Daně a poplatky lze ukládat jen na základě zákona.“). Uložení povinností je totiž s právním předpisem pojmově spjato a právní normu bez povinností si nelze dost dobře představit.
   
V čem byla vyhláška chybná?

Vyhláška města Budyně obsahovala ale i některá sporná ustanovení, Která nakonec Ústavní soud zrušil. V čl. 1 odst. 1 napadené vyhlášky město zakázalo na svém území pořizovat kotle na spalování tuhých paliv, které by neměly atest o ekologickém spalování. Podle soudců byla povinnost nevhodně formulována. Zastupitelé sice měli zřejmě na mysli stanovení povinností fyzických a právnických osob spalovat palivo jen v kotlích, které mají výše zmíněný atest, ale namísto toho došlo k poněkud absurdnímu omezení vlastnického práva.

Podle ústavního soudu sice může obec ukládat samostatně povinnosti, 6) ale toto její oprávnění není bezbřehé. Tato možnost je totiž omezena svým účelem (v tomto případě ochrana ovzduší). Vyhláška totiž zakazovala pořizování kotlů bez atestu. Samotnou koupí kotle ale nemůže dojít ke zhoršení ovzduší ve městě, ale pouze k omezení vlastnického práva, a proto soud situaci posoudil jako evidentní vybočení ze zákonného rámce.

Právě tento článek vyhlášky navíc velmi dobře poukazuje na jeden ze zásadních problémů tvorby obecně závazných vyhlášek. Obcím chybí kvalifikovaný personál, který by byl schopen tvořit legislativně technicky správné normy. Sice, jak zdůrazňuje Ústavní soud, musíme nahlížet na normotvorbu obcí z jiného a méně přísného úhlu než na činnost zákonodárce. 7) Přesto ale nelze připustit, aby ustanovení vyhlášky bylo formulováno neurčitě a nesrozumitelně. To by totiž bylo především k tíži adresátů právní povinnosti, kteří by pak dopady norem nemohli předvídat.

Toto pravidlo pak Ústavní soud použil jako zdůvodnění, proč zrušil také čl. 1 odst. 5 vyhlášky. Ten zakazoval spalování odpadů a tuhých materiálů v otevřených nádobách a na otevřeném ohni. Zákaz se nevztahoval na větve a dřevo, které je páleno za příhodných povětrnostních podmínek, aby kouř neobtěžoval zastavěné území. Podle názoru soudců není toto ustanovení (v konfrontaci s § 3 odst. 5 zákona o ochraně ovzduší) srozumitelné, 8) protože není jasné, jaké rostlinné materiály mohou být spalovány a pojem „příhodné povětrnostní podmínky“ je právně neurčitý. Podle Ústavního soudu by to mohlo vést ke zneužití pravomoci ze strany obcí. 9)

Novela zákona o ochraně ovzduší

Je zřejmé, že se obce snaží podobně jako Budyně přijímat vyhlášky k ochraně čistoty ovzduší, pro mnohé to však je velmi obtížné – především správně formulovat povinnosti občanů a podnikatelů a vypořádat se s přesným vymezením požadavků. Právě nyní se připravuje velká novela zákona o ochraně ovzduší. Právě ta by mohla řadu stávajících problémů vyřešit. Bohužel Ministerstvo životního prostředí prozatím novelu nekonzultovalo se starosty – ti přitom mají mnoho zkušeností a mohli by úředníkům, kteří mnohdy nemají dostatečný přehled o konkrétních problémech praxe dodat cenné zkušenosti. V každém případě by měl být návrh zákona o ochraně ovzduší alespoň zveřejněn na Portálu veřejné správy, aby se k němu mohl každý vyjádřit. 10)


Poznámky:

1) Obecně závazná vyhláška č. 2/2005 o stanovení podmínek spalování tuhých paliv v obci.

2) Ust. § 123 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích.

3) Nález ústavního soudu Pl. 6/08 ze dne 5. 8. 2008.

4) Zákon č. 185/2001 Sb.

5) Viz také zpráva Veřejného ochránce práv za první čtvrtletí roku 2008.

6) Podrobně viz § 10 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích.

7) Viz nález Ústavního soudu Pl. ÚS 45/06 ze dne 11. 12. 2007.

8) V otevřených ohništích, zahradních krbech nebo v otevřených grilovacích zařízeních lze spalovat jen dřevo, dřevěné uhlí, suché rostlinné materiály a plynná paliva určená výrobcem, přičemž uvedená paliva nebo materiály nesmějí být kontaminovány chemickými látkami. Obec může obecně závaznou vyhláškou stanovit podmínky pro spalování rostlinných materiálů podle § 50 odst. 3 písm. a) nebo jejich spalování zakázat, pokud zajistí jiný způsob pro jejich odstranění podle zvláštního právního předpisu.

9) K tomu viz doplňující stanovisko JUDr. Ivany Janů.

10) Viz www.portal.gov.cz.
 

 


| nahoru |
Autor/zdroj:Mgr Vendula Zahumenská
Poslední aktualizace: 27. 11. 2008