• Titulní strana
• Dostupnost právní pomoci
• Zpráva z práva
• Nelidské/ponižující zacházení
• Spravedlivý proces
• Politická práva
• Ochrana životního prostředí
• Soukromý/rodinný život
• Diskriminace
• Vzdělávání
• Práva spotřebitelů/pacientů
• Odpovědnost nadnárodních korporací

Via Iuris vydává:

Vyloučení veřejnosti z řízení: osudové selhání ústavního soudu

Krajský soud v Hradci Králové v prosinci 2002 odmítl žalobu občanských sdružení a uvedl přitom, že občanské sdružení se smí účastnit řízení pouze v místě, kde má své sídlo. O ústavní stížnosti letos rozhodl ústavní soud tak, že dal zapravdu krajskému soudu.

Tento nález ústavního soudu okamžitě použil krajský úřad v Hradci Králové, aby nařídil obecním úřadům vyloučit z několika řízení občanská sdružení. Že dotyčná řízení byla zahájena v době, když už zákon o ochraně přírody pojem „místně příslušná jednotka občanského sdružení“ vůbec neobsahoval (byl vypuštěn novelou č. 218/2004, která vešla v účinnost v květnu 2004), jej přitom nezajímalo.

Argumentace soudu

V rozsudku 30 Ca 12/2002-40 z 31. 12. 2002 krajský soud v Hradci Králové nejprve ocitoval, že dle § 70 odstavce 2 se může účastnit řízení pouze „místně příslušná organizační jednotka občanského sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny,“ a dodal: „Již z podané žaloby ... bylo na první pohled zřejmé, že občanské sdružení Sdružení za šetrnou dopravu, se sídlem v Teplicích nad Metují, tyto předpoklady svého účastenství v územním řízení o umístění stavby nesplňuje ... není místně příslušnou organizační jednotkou pro dané územní řízení. Nemá totiž své sídlo v území, v němž se stavba dálnice umisťuje, a proto již jen z tohoto důvodu nemůže být ani nositelem práv účastníka řízení podle § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny.

Opačný výklad by nutně vedl k závěrům, že jakékoliv občanské sdružení daného typu by se vlastně mohlo účastnit správních řízení po celém území státu, a tedy by mělo více práv, než občané samotní, přestože právě z nich je vytvářeno. Jinými slovy, pokud kterýkoliv občan města Teplice nad Metují nesplňuje předpoklady být účastníkem daného územního řízení podle § 34 stavebního zákona v prostoru umístění dálnice, nemá ani žalobní legitimaci napadat rozhodnutí o jejím umístění správní žalobou. Pokud by mělo míti takové právo občanské sdružení se sídlem v Teplicích nad Metují, mělo by více práv než občané či právnické osoby, přestože ústavně konformní je pouze rovnost práv všech subjektů. Právě proto je nutno odvozovat účastenství občanských sdružení ve správních řízeních podle § 70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny od místa jejich sídla (viz citace zákona - místně příslušná organizační jednotka občanského sdružení). Na této skutečnosti nemohou nic změnit ani stanovy občanského sdružení, které upravují pouze jeho vnitřní poměry, nic víc.“

Ústavní soud tuto argumentaci doplnil o tvrzení, že když obec se může účastnit dle § 71 zákona č. 114/1992 Sb. jen řízení týkajících se jejího správního obvodu, tak občanská sdružení se smí rovněž účastnit pouze řízení týkajících se obvodu obce, v níž mají sídlo, neboť jinak by vznikla nerovnost účastníků řízení.

Krajský soud tedy vyvodil, že občan smí být účastníkem pouze v místě, kde má své bydliště a z toho odvodil, že i občanské sdružení smí působit - být místně příslušným - pouze v místě, kde má své sídlo. Ústavní soud dal této úvaze za pravdu, proto si rozeberme, co je na ní pravdy.

Určování účastníků řízení

Řízení vedených dle stavebního zákona se, kupodivu, ve skutečnosti účastní lidé nikoliv podle toho, zda mají bydliště v prostoru, kde se stavba umisťuje, ale účastníkem byl jednak stavebník, jednak majitelé pozemků, na nichž se stavba umisťuje, a majitelé sousedních nemovitostí. V daném případě dokonce byly účastníky územního řízení (na stavbu umisťovanou u Hradce Králové), mimo jiné, i fyzické osoby mající své bydliště v Teplicích nad Metují, jenž byly členy dotyčného občanského sdružení. Dokonce ani stavebník, kterým byla právnická osoba, neměl své sídlo v místě, kam se stavba umisťovala, a přesto byl ze zákona účastníkem řízení - kupodivu ani u právnických osob stavební zákon neomezuje účastenství na sídlo právnické osoby.

Zákony platné v České republice nezakazují občanům působit i v místech, kde nemají své bydliště, a být účastníky řízení netýkajících se jejich bydliště. První výchozí předpoklad použitý krajským i ústavním soudem tedy nemá oporu ve skutečnosti ani v zákonech.

Podívejme se tedy na předpoklad, že ostatní právnické osoby (jiné než občanská sdružení) mohou být účastníky řízení vedeného dle stavebního zákona pouze v místech, kde mají své sídlo. Právnická osoba může být majitelem nemovitostí kdekoliv v republice bez ohledu na své sídlo. Příkladem jsou řetězce supermarketů, kdy právnická osoba mající své sídlo na jednom místě v republice vlastní a provozuje obchodní domy rozmístěné v mnoha různých městech republiky. Obchodní zákoník právnickým osobám nezakazuje působit (a tedy být účastníky) i v jiných místech v republice, než kde mají své sídlo. Nelze tedy tvrdit, že pokud občanské sdružení by mohlo být účastníkem jinde, než kde má své sídlo, došlo by k narušení zásady rovnosti.

Každá právnická i fyzická osoba si může sama určit, kde bude působit, a není přitom omezena na místo svého sídla/bydliště. Soudy a orgány státní správy do tohoto práva mohou zasahovat pouze v zákonem stanovených případech a zákonem stanoveným způsobem.

Svoboda činit co není zakázáno

Zatímco u správních orgánů je místní příslušnost stanovena zákonem (případně podzákonným právním předpisem), žádný z právních předpisů neurčuje, kde má občanské sdružení být místně příslušné (jinými slovy, kde má působit). Zákon ani nezmocňuje žádný správní orgán ani soud k tomu, aby mohl určovat občanskému sdružení, kde má toto sdružení působit. Záleží tedy na samotném občanském sdružení, kde se rozhodne působit. Proto v daném případě i občané města Teplice nad Metují měli právo si určit, že jimi vytvořené občanské sdružení bude chránit přírodu a krajinu na jejich pozemcích u Hradce Králové.

Ústavní soud konstatoval, že zákon o sdružování nestanovuje, že by stanovy občanského sdružení měly obsahovat vymezení obvodu působnosti občanského sdružení. Z toho ústavní soud odvodil, že vymezení místní příslušnosti ve stanovách nemá právní význam a organizační jednotka občanského sdružení tedy smí působit pouze v obvodu obce, v němž má své sídlo.

Ústavní soud však již neuvedl, který právní předpis stanovuje, že hranicí územního obvodu občanského sdružení je územní obvod obce (nevysvětlil, proč tou hranicí nemůže být například kraj), ani neuvedl, který právní předpis dává soudu právo stanovovat občanskému sdružení územní obvod jeho místní příslušnosti.

Vzhledem k zásadě „každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá“ a neexistenci zákona, který by zakazoval občanskému sdružení si stanovovat hranice svého územního obvodu (svou místní příslušnost), nebo ukládal občanskému sdružení mít hranici svého územního obvodu na hranici obce, v níž má občanské sdružení své sídlo, je výklad ústavního soudu protiústavní.

Co znamená rovnost subjektů řízení

Ústavní soud i krajský soud argumentují rovností všech subjektů. Ústava zná v tomto případě dva druhy rovnosti. Prvním je „lidé jsou svobodní a rovni v důstojnosti i právech“. Jeho text se zrovna nehodí k tvrzení ústavního soudu, že když obec se může účastnit dle § 71 zákona č. 114/1992 Sb. jen řízení týkajících se jejího správního obvodu, tak i občanské sdružení se smí účastnit pouze řízení týkajícího se obvodu obce, v němž sdružení sídlí. Pokud by totiž ústavní soud tímto způsobem interpretoval tento článek, tak by nejen občanská sdružení ale i všechny ostatní právnické a fyzické osoby směly se pohybovat pouze v obvodu obce, ve kterém mají své sídlo/bydliště. A nesměly by ani měnit své sídlo/bydliště, neboť ani obec nemůže měnit své sídlo. Takto pojatá rovnost občanů je absurdní.

Je skutečností, že obce a kraje mají svůj územní obvod definován zákonem, ale to neznamená, že v zájmu absolutní rovnosti všech subjektů je soud oprávněn určovat právnickým a fyzickým osobám, kde smějí působit. Skutečnost, že obec má hranice svého obvodu definovány zákonem rozhodně neznamená, že by si občanské sdružení nesmělo samo stanovovat hranice svého působiště.

Obec (stejně jako kraj), na rozdíl např. od občanských sdružení a fyzických osob, je právnickou osobou vytvořenou zákonem k hájení zájmů území definovaného zákonem. Obec má proto své specifické postavení, které jí na jedné straně dává více práv, než ostatním subjektům, na druhé straně jí bere právo určovat si hranice svého území. Tato skutečnost ale nedává soudům právo brát občanským sdružením právo si určovat obvod své působnosti.

Druhým typem rovnosti dané ústavou dopadající na uvedený případ je „všichni účastníci jsou si rovni.“ Jenže toto ustanovení se týká práv účastníků a jejich rozsahu - neurčuje tedy kdo je (má být) účastníkem. To určují ustanovení správního řádu a zvláštních právních předpisů - v daném případě způsobem, který je s názorem ústavního soudu jednoznačně v rozporu. Toto ustanovení také samozřejmě neznamená, že by účastníci „v zájmu rovnosti“ měli přijít o svá práva, která měli před řízením. Bohatí účastníci se nemusí vzdát svého majetku, podnikatelé svého práva podnikat atd.

Citované ustanovení ústavy je nástrojem práva na spravedlivý proces. Znamená, že správní orgán má se všemi účastníky jednat stejně. Když někoho informuje o zahájení řízení, je povinen informovat i ostatní účastníky, když správní orgán svolává místní šetření, musí na něj pozvat všechny účastníky apod. Nelze však vykládat toto ustanovení ústavy tak, že by správní orgán mohl zakázat občanskému sdružení změnit sídlo (např. s odvoláním na to, že ani obec nemůže měnit své sídlo) nebo že by správní orgán mohl zakázat občanskému sdružení, aby si samo určilo hranici oblasti, ve které působí, a v návaznosti na to – za splnění všech podmínek stanovených zákonem – se stalo účastníkem správního řízení.

Tím, že v roce 1992 občanským sdružením udělil zákonodárce právo se účastnit řízení týkajících se ochrany přírody a krajiny, rozšířil nástroje, kterými mohou občané hájit svá práva (v daném případě své právo na zdravé životní prostředí). Je smutné, že v dnešní době soudy opakovaně selhávají v ochraně těchto lidských práv. Ještě smutnější je to v případě soudu ústavního, který je k ochraně základních lidských práv speciálně povolán. V každém případě je na závěr třeba znova zdůraznit, že při současném znění ust. § 70 zákona č. 114/1992 Sb. je výklad ústavního soudu v praxi zcela nepoužitelný.

Autor působí v Ekologickém právním servisu.